驻村帮扶队的作用(乡村振兴驻村队员工作思路)

摆账网知识与问答 2024-11-28 05:08:54

姓名：邓彦华，南京大学社会科学学院；西南财经大学公共管理学院王颖一；四川省社会科学院社会学研究所刘伟

一.导言

向农村派出工作队是中国共产党的长期做法，被认为能够及时处理农村地区的紧迫问题，有助于落实党的方针政策，促进农村经济和社会的协调稳定发展(刘金海，2012)。作为体育治理的一种方式，工作队的介入被证明在国家意志快速有效实现时(李丽凤，2010)，具有动员农民(张明，2003)，重构乡村政治精英，改变原有社会秩序格局的潜力(陈一元，黄昆，2013)。

微观层面的驻村工作队研究以村庄为重点，主要从驻村干部与村委会的关系入手，分析驻村干部的作用和相关驻村制度的有效性。一种观点认为，驻村干部制度可以通过促进村庄组织建设和整合基层社会来扶贫。谢(2016)用“联系治理”来概括驻村工作队的扶贫机制。他认为村干部是国家政策和地方实践的连接点，可以整合国家、基层组织和社会的利益和要求，连接国家和社会，进而帮助扶贫工作。刘建生等(2019)用“双轨双层次”的概念解释了居民小组和村委会作为“国家治理”和“基层治理”的两股力量，共同应对村和户两个治理对象。他们认为，在“双轨制、双层级”模式下，驻村干部提升了村里在项目、资金、技术、信息等方面的能力，而村干部则利用熟人社会的信息优势，帮助驻村干部完善了村庄治理。

本文致力于在一定程度上弥补以上三个方面的不足。本文将扶贫工作队定义为一种混合型官僚组织，认为它是从体育治理向常规治理过渡的一种中介形式。我们认为，混合官僚组织的特点使扶贫工作队能够更好地聚集资源、收集信息和培训干部，但同时也导致了一些管理问题，如工作重心的转移、组织规则的软化和人际关系的紧张。在结论处，我们进一步认为，扶贫工作队成员是“被具体化的国家”，可以促进国家与社会之间的“相互理解”，使国家的存在更加积极。

第二，扶贫工作队作为一个混合的层级组织

表1 A县C乡扶贫工作队人员构成

除了混合性质之外，需要强调的是，现在的扶贫工作队是一个官僚组织。以往关于农村工作队的研究大多将这些派遣队视为临时性群体，视为国家权力的非常规运作和连接国家与社会的中介(李丽凤，2010)，或者至多称工作队为特殊的组织形式(刘金海，2012)。我们认为，扶贫工作队在组织形式、工作内容、考核要求、奖励机制等方面都带有浓厚的官僚组织色彩。一是大部分省份都建立了扶贫工作队分级管理制度。比如A省建立了由省、市(州)、县、乡(镇)、村五级组成的扶贫工作队。其中，省、市(州)、县三级扶贫工作队在同级组织部下设办公室，负责驻村任务分解、信息传递和队员管理。各级扶贫工作队由同级扶贫领导干部担任队长，他们管理本级和下一级的工作队。一般乡镇一级没有扶贫干部管理办公室，而是由专职党委副书记挂职的扶贫干部担任队长，由贫困村第一书记和乡镇一级扶贫干部组成的扶贫工作队统一管理，村队成员由第一书记管理。此外，扶贫干部一般在县乡干部中交叉任职，共同开展扶贫工作。如B市，县乡两级综合帮扶工作队领导在县级工作队、县级职能部门、乡镇工作队任副组长，协助本级专职领导开展扶贫工作；但在工作队体系内，扶贫干部是各级工作队的队长，县乡相关业务部门领导是副队长。最后，党员和扶贫干部的组织关系必须转移到其任职地的党组织，接受同级党组织的管理。因此，在扶贫阶段，各级扶贫工作队可视为政府官僚体制的延伸，其成员在同级党委政府和上一级工作队的领导下开展扶贫工作。

第二，驻队内部是有分工的，但这种分工是一般的(曾，2019)。在B市，派队员的时候，首先要看这个村是不是贫困村。非贫困村一般都有贫困家庭，但不到20户。对于这类村，上级通常不成立驻村工作队，只派第一书记，负责村里的扶贫工作。贫困村要有3-10人的工作队，具体人数要看村里的贫困人口。村里的团队成员之间通常是有分工的。比如一个班子成员承包一个村组，负责该组的扶贫工作，第一书记在村级统筹安排、协调管理。

第三，对驻队队员的管理主要以考勤考核为主。在B市，每个扶贫工作队干部每个月都要在所居住的村里住20天，各县县委组织部通过“B市抓党建，推进落实信息记录管理制度”对驻村工作队成员的在岗情况进行考核。系统有“签到”和“不在地域”两个选项：当你点击“签到”时，系统会自动定位打卡团队成员所在的地理位置。确认人在村里后，需要队员上传即时自拍照片，比对成功后才完成打卡；点击“域外”，界面会出现会议、培训、借调、出差、访问、事假、病假、产假、休假等九种情况。其中，第一个f

第四，相关制度为驻村团队成员提供了一种激励机制，分为积极激励机制和消极激励机制。负面激励包括通报批评和干部召回。在B市，县委组织部对每月打卡不到20天的驻村工作队成员进行通报，要求其出具书面说明。通常，被通知的常驻小组成员没有资格参加当年的评估。

因重大过失而被召回的扶贫干部3年内不得评优；属于培养对象或后备干部的，其资格将被取消，且3年内不得被提拔或重用。正向激励有补贴和晋升等形式。补贴包括工作日生活补助、艰苦边缘地区津贴、乡镇工作补贴、高海拔乡镇临时岗位补贴、援藏援彝特殊补贴和差旅补贴。对那些刚参加工作和即将退休的干部而言，驻村补贴具有一定的吸引力。从晋升角度看，一般认为驻村经历有利于职业生涯。比如，甲县政府在脱贫攻坚期间每年拿出3-5个副科级岗位，以选聘优秀的驻村干部。

三、组织混合性与资源汇聚能力

扶贫工作队体系主要由三种类型的单位派出的干部组成。以甲县为例，联系该县的扶贫单位主要有三类。第一类是联系到县的扶贫单位，包括东部省份F市、C银行总行和A省G市。这三个单位主要与县委、县政府对接，不具体联点贫困村。因此，他们派出的扶贫干部并不驻村，而多在县级班子和县级核心部门任职（如扶贫移民局和交通局等）。这类干部的主要职责是根据县委、县政府的实际需求以及自己的调研判断向派出单位争取扶贫资源，并管理好本单位已经落实到县级各职能部门的扶贫资金。第二类是联系到村的扶贫单位，包括12家省直帮扶单位、11家市内县外帮扶单位和69家县内帮扶单位。这类单位与村庄建立了明确的帮扶关系，并向贫困村派出由第一书记和驻村队员构成的工作队。按照相关的制度规定，该类村庄不仅需要派出扶贫干部，还需要每年开展一定的帮扶工作。但是，扶贫单位的能力存在客观上的差异，因此，具体怎样开展扶贫工作、投入多少资金，具有较大的弹性。第三类是仅派员的扶贫单位。这些单位只要根据省委组织部的要求足数派出分解到本单位的扶贫干部，就算完成了主要的扶贫任务，而并不被要求向其派出干部所联系的村庄投入一定资源。根据相关情况，我们可以粗略地将帮扶单位分为三类即“大单位”“小单位”和“弱单位”。“大单位”规模大、层级高、责任重，主要包括以上分析中提到的第一类单位和第二类中的12家省直单位。“小单位”层级低、规模小但责任重，主要包括第二类中的80家市内单位。“弱单位”在层级和规模上不定，但其帮扶责任小，主要包括省委组织部通过综合帮扶口径要求派出扶贫干部的相关单位。

因此，即便几乎所有的扶贫工作队在组织结构上都是混合的，其资源动员能力也仍存在较大差距。所以，上级一般也不会将引入多少资源作为考核驻村扶贫工作队的指标，而往往将资源引进上的努力作为自选动作。在全国协力扶贫的格局下，我们在甲县看到的情况也不是没有资金发展集体经济项目，而是缺乏好的创业点子以及合适的主抓人员。尽管基础设施建设上的资金主要由县域统筹，基本不需要扶贫工作队队员去募款，但扶贫工作队能够汇聚的资源因使用灵活、方式多样而有其优点，因而也是很好的辅助支持。另外，扶贫工作队如果能为他们所驻村庄引进各种资源，也可以增加自身在村里的话语权，以便更加全面地提高驻村的绩效。

四、组织混合性与信息获取能力

信息是现代国家治理的重要基础，是实现精准扶贫的前提。在精准扶贫开展前，有关贫困村的信息十分缺乏，乡村干部以完成任务为导向，不留心或不能很好地建立文字与数据档案。有关村庄的基础数据经常不是错误就是空白。正如扶贫干部抱怨的那样，县、乡和村三级提供给他们的贫困村的人口数据往往存在较大的出入。因此，扶贫干部完成脱贫任务的首要目标是摸清贫困村的基本数据，以确保有关贫困户的信息在识别、帮扶和退出三个过程中准确无误。有学者用“数字下乡”来概括精准扶贫的信息化过程，认为这是国家试图通过“数字在地化、系统化和逻辑化，提高其信息能力，优化其治理绩效”（王雨磊，2016）的努力。

村级扶贫工作队在民族结构上的混合有利于村庄信息的采集。要获取村庄信息，扶贫干部必须能与贫困户进行有效的交流，而大多数扶贫队队员与民族地区的贫困户之间存在语言沟通障碍。汉族驻村队员HCS谈道：“我是本地人，我的语言也不通，听不懂他们说的。我们说的呢，他们老一辈的也听不懂，只有年轻点的，外面去晃过的那些听得懂。语言方面的困难还是很明显的”（甲县审计局事业干部、基乡ZG村驻村队员HCS，访谈编号LY20191229HCS）。因此，为了突破语言沟通障碍，扶贫工作队必须安排彝族干部。从扶贫干部的数据统计中我们发现，截至2020年7月1日，甲县986名扶贫工作队队员2中有彝族干部279人。这些彝族干部中有8人挂职乡党委副书记，剩余的271人分散在全县150个贫困村中担任第一书记或驻村队员。向每村扶贫工作队至少派驻一名彝族扶贫干部，是为了保障驻村干部与村民之间能够实现基本的沟通。3

然而，即便为每个工作队配备了至少一名彝族扶贫干部，村级扶贫工作队仍必须通过村组干部的参与，才能完成基础信息的采集工作。首先，就甲县而言，平均每个贫困村的贫困户为108户，贫困人口为586人。贫困村的村民小组往往散居于各个山头，且贫困户白天又多在山间劳作，精准扶贫所需的大量信息采集工作很难仅依靠一两个彝族扶贫干部就能完成。其次，即便是彝族扶贫干部，他们对村民而言依然是外人，无法在短时间内与贫困户建立熟识的关系进而询问情况。在这一背景下，村级扶贫工作队时常需要将村组干部临时纳入工作队中，以保障其能接触到村里的贫困户并获得相关信息。正如甲县天镇党政办主任FJY所言：“驻村工作的第一个环节，你就必须把这个村组干部认识到……驻村工作队很多东西必须要依靠村组干部，你去的时候不认识这些建卡户啊，也不认识这个村的基本情况”（FJY，访谈编号RJ20200104FJY）。也就是说，在信息采集过程中，只有将村组干部临时变为工作队的一员，充当工作队与村庄的中介，才能更好地获得村庄的信息。就如曾兼任本乡扶贫专干和ST村村书记的甲县水乡党委副书记YS所言：“（语言上）的困难不是说他们帮扶队有，有时候我去问，（贫困户）不懂汉语也没得办法。这块工作不是有村组干部嘛，请村组干部翻译”（YS，访谈编号LY20200105YS）。因此，能否将村组干部有效地纳入工作队，使其充当驻村干部和民众之间可靠的沟通桥梁，是决定着信息采集工作能否完成的关键一环。

虽然以汉族干部为主的扶贫工作队通常只有借助彝族村组干部的支持才能顺利采集到村庄信息，但是扶贫工作队的功能还在于将原始的扶贫信息转化为可资利用的扶贫数据。由于将原始信息转化为可以传递的数据需要一定的文化水平和使用电子产品（如电脑及相关软件）的能力，而驻村工作队队员多数拥有大专以上的受教育程度，能熟练使用办公软件，且他们中的很多人在原单位的本职工作就是撰写材料、填报表格，因此在驻村扶贫期间处理起信息来也算轻车熟路。YS肯定了驻村工作队队员在整理信息上所发挥的主导作用：“做表册这些，如果是没得这帮省综合帮扶队，像ST村，我们那儿一个大村，将近3000人左右，靠那三个村干部的话，他们怎么可能（完成）无论如何白天晚上加班地干，他都干不好这个工作。为啥子?他们文化水平太低，思路结构有差异，咋个都达不到要求，所以这个省综合帮扶队起了非常重要的作用”（YS，访谈编号LY20200105YS）。也就是说，虽然彝族村组干部掌握了村庄的基本信息，但是他们仍然需要依靠擅长处理文档和数据材料的驻村工作队队员，才能将原始数据转化为符合行政系统要求的数字体系。

最后，驻村工作队与村组干部协作搜集整理的数据还要经过县、乡两级扶贫干部的核查，以确保准确和完整。乡镇的扶贫专干作为乡镇扶贫工作队队长的助手，专门负责协助队长审核各村扶贫干部上报的数据。扶贫专干对全乡各村的基本信息比较熟悉，他们凭借自身的经验来判断上报的信息是否与村庄的真实情况存在较大的出入。此外，县级扶贫干部从基本面和专业面再次审核由乡扶贫专干检验过的相关数据。在基本面上，由县级扶贫工作队的扶贫干部利用公安局和医院的数据库，对各贫困村的基本数据（主要是人口数）进行比对。在专业面上，则由各个职能部门参照自身数据库检查扶贫干部上报的信息。以上两方面的核查若出现不匹配的情况，县级部门就会要求扶贫干部入村核实，并根据实际情况将各类数据库调至统一状态。也就是说，村庄的基本信息在来自不同部门和层级的工作队队员的通力合作、反复比对下逐渐走向精准。

五、组织混合性与干部成长机遇

既有研究显示，多样性在个体的整个生命历程中都能发挥作用，有利于提升人的积极发展（Lerner，2004）。特别是在一个具有认知多样性的团队里，有效能感的个体在好的领导下能够释放其创造性（Shin et al.， 2012）。对扶贫工作队队员而言，他们从一个环境（通常是城市）换到另一个环境，从相对同质的工作单位转到由四面八方的人员组成的工作队中，虽然条件可能比之前艰苦很多，但新的多样性和异质性也提供了学习机会。正如有关20世纪60、70年代“上山下乡”运动的既有研究所指出的，不少知青虽然在插队过程中经历了很多痛苦，但异质的、艰苦的环境使他们变得更能适应环境，也使他们中有些人在后来的职业生涯中取得了巨大的成功（Chen &Cheng，1999）。我们从扶贫工作队的驻村实践中也看到了环境的多样性和团队的混合性带来的好处，例如混合性有利于干部间的相互学习，扩大了工作队队员的交往范围，促进了社会资本的积累。

另一方面，本地干部协助外地干部提升了综合治理的能力。在与基层干部共事、参与乡村治理的过程中，外地扶贫干部多方面的能力都得到了锻炼的机会。由银行系统派出的驻村干部QM谈道：“这次能够通过这个平台和体制外（银行体制）的同事一起共事，确实收获不少…（我）从地方党政部门干部身上学到的还是很多，学到了他们的管理模式，体制运作模式……这段经历让我提高了调研、做好群众工作、处理突发事件的能力”（B市M县农行职工、甲县丙乡BM村驻村队员QM，访谈编号WX20200919QM）。农村基层工作总体上较为综合，具有突发性和不规律的特征。而大多数扶贫干部来自较高层级的单位和部门，其组织的科层化水平较高，处理的多为标准化的行政事务。因此，这些干部往往缺乏基层经验，未与农村群众打过交道，难以处理突发性事件，而这正是本地干部比较擅长的。在与本地干部协作的过程中，外地干部逐渐学习到应对方法，提升了综合治理能力。

最后，驻村经历使扶贫干部更全面地了解中国基层，有利于更新他们的工作态度和工作方法。当笔者问驻村干部LBW驻村是否是为了积累晋升资本时，他谈道：“不得不说，我的初衷，很大一部分，取决于这个。但是，自己过来以后，对我更大的帮助，其实并不是以后的政治资本，而是自己的各个方面的成长”（N市某区政府公务员、甲县基乡LY村驻村队员LBW，访谈编号LY20191231LBW）。正如驻村干部WH曾吐露的那样，驻村经历使其“开眼界和长见识，见到中国的真实的基层是什么样子的”，因此这个过程是“个人的成长”（A市经信局公务员、M市WS村第一书记WH，访谈编号LY20200827WH）。总之，扶贫经历让干部们“看见”了中国，了解了基层，提升了能力，这在很大程度上会影响他们将来的工作方式以及对民众的态度。因而，精准扶贫背景下的驻村工作制度最直接的功能是“帮助村干部落实各项扶贫政策，但背后隐含的深意是锻炼干部，加强干部对乡村的了解”。4从这个意义上看，不管结果如何，派遣扶贫工作队的意义已经超出了扶贫本身。

六、组织混合性与相关管理问题

组织混合性有其优势，亦有可能导致一些管理问题。具体到扶贫工作队这一混合性科层组织，它在具有传输资源、采集信息和培训干部的优势之时，也会因混合性而导致一些问题，主要包括工作重点偏移、组织规则软化和人际关系冲突三方面。

（一）工作重点偏移

（二）组织规则软化

扶贫工作队作为混合科层组织，可能出现组织规则执行不均的现象。首先，不同的扶贫干部对同一规则拥有不同的议价能力。例如，2020年7月，甲县扶贫信息系统出现了明显的错误，即外出务工数据栏里有少量未成年人名列其中。县委书记决定就此事问责相关干部。因丙乡报错9个数据，错误数量居全县之首，这令负责数据采集、整理工作的YB（A市某局科技规划处规划与科研科长、甲县丙乡脱贫攻坚专职党委副书记及乡扶贫工作队队长）十分担忧，但丙乡乡长LM却安慰其道：“你们单位对甲县和丙乡帮扶力度那么大，县上是不会处理你的，多半是处理分管外出务工的副乡长H或者乡上的扶贫专干”（LM，访谈编号RJ20200708LM）。结果真如丙乡乡长所言，负责扶贫的乡长和专干均受到了记过处分，而YB却安然无事。此外，有些工作队队员常以单位的特殊性为借口突破硬规则的约束。例如，驻村干部每月在岗20天本是考核的“硬指标”，县委组织部通过将卫星定位与面部识别相结合的技术系统监督扶贫干部每天的在岗情况。这条硬规则通常得到最为严格的执行，即便强势单位的扶贫干部也很难突破这条规则，但一位具有特殊背景的扶贫干部却几乎不到所驻村庄打卡，而地方政府也因其单位的特殊性对之束手无策。

扶贫工作队的混合性软化了评优规则。扶贫干部进入扶贫地以后在业务上与原单位暂时脱钩，个人绩效表现由所驻村庄所在的乡镇政府评价后上报县委组织部核准。在县乡政府看来，扶贫干部虽然在脱贫期间纳入地方考核，但他们毕竟是“外人”。考虑到派员单位是来支援本地的工作的，基层政府往往需要给不同的单位一定的面子，而这导致了评优规则的软化和评优名额的膨胀。例如，甲县2018年对901位扶贫干部的表现进行了评估，561名干部被评为优秀，340名干部被评为称职，无不合格者。按照相关规定，扶贫工作队干部年度评估优秀率不能超过20%，而甲县当年却超过了60%。当然，组织规则在执行时的软化有时也是客观之需。由于生活条件所限，更重要的是出于对女性干部人身安全的考虑，县委组织部实际上允许女性干部在乡政府居住和办公，而男性干部则必须严格驻村。不过，为了保障考勤系统的严肃性，女性扶贫干部还是需要每天到村里打卡。如果乡政府和村庄之间相距较远，地方政府还会适当地给予女干部更多域外考勤的次数。

（三）人际关系冲突

上文提到扶贫工作队作为混合组织可以促进干部之间的交流与学习，但密切的接触也有可能增加摩擦甚至冲突。正如扶贫工作队队长YB所言：“来了那么多人，肯定有处得来的，还有处不来的，这很正常”（YB，访谈编号RJ20200705YB）。摩擦与冲突源于工作与生活背景的不同，存在于本地干部与外地干部、“大单位”的干部与“小单位”的干部以及年轻干部与中老年干部之间。其中，因工作理念上的不同而导致的本地干部和外地干部间的摩擦最为突出。

工作理念的不同主要体现在对工作时间和工作节奏的认识上。由于贫困地区社会经济发展相对滞后，加之乡村工作的综合性，乡村干部往往不会严格执行坐班制度和工作流程。各县职能部门召集乡干部开会或村里有突发事件，都会终止干部的正常坐班。另一方面，“上面千条线，下面一根针”，大多数基层工作都需要乡村干部去落实。为了减少工作量，乡村干部多采取能拖则拖的办法，一些县级职能部门分派的任务也常可以拖成“不了了之”。所以，在接到上级工作指令的时候，乡村干部并没有明确的时间意识。外来的扶贫干部一般来自正式的科层组织，工作纪律相对严明，工作节奏也更明快，因而不少人对本地干部拖拉的工作作风抱有轻视的态度，认为他们“自由散漫”，只知道“打牌、喝酒、睡瞌睡”，而自己却常常需要“晚上加班，加到晚上两三点钟，早上六七点钟还要起来”（G市某乡镇畜牧站站长、甲县丙乡GL村驻村队员YXH，访谈编号SS20190215YXH）。而有的本地干部则认为外来扶贫干部自以为是，不太友好。例如，原丙乡办公室主任HXD曾谈道：“我感觉帮扶队的下来，给人一种他们是从省上派下来，给人一种很高的感觉，不愿意跟底下的人交流”（HXD，访谈编号SS20190202HXD）。这种不和体现在生活上就是甲县县委书记经常批评的“干部们分灶吃饭”的现象。

七、结语

本文研究扶贫工作队的组织形式及其效果。我们认为，为精准扶贫而下派的工作队，因其强大的组织基础、一定的内部分工、严明的考核办法以及可预期的激励机制而具有强烈的科层组织色彩。但同时，扶贫工作队又具有明显的混合性特征，由来自不同行业和不同地区的单位成员构成。另外，扶贫工作队的组织边界具有一定的伸缩性，会因任务繁重而将其他人员临时纳入其中，以充实组织力量。正是基于这些考虑，我们主张将扶贫工作队视为混合科层组织，并认为这类组织是运动式治理向常规性治理过渡的中介形式。

最后，我们认为，扶贫工作队下沉贫困村延伸了国家的可及之处（the reach of the state）（Shue，1988），使国家的在场变得更为能动。在驻村工作的日常中，扶贫工作队队员作为“具身的国家”（the embodied state）（参见Garmany，2009），为达致多重治理目标，走家串户，了解村情。每一次这样的联系均可被视为国家与民众间的一次“际会”（encounter）（参见Corbridge et al.，2005）。互动虽小，时间也很短暂，国家的形象却随着类似“际会”的增多而在彝族村民心中日渐清晰。换言之，通过扶贫工作队这一国家在场的形式，社会十分容易地“见到”了国家，而国家也更好地“看见”了社会，国家与社会之间形成了“互见”。不过，我们也认为，国家在追求社会的可读性（legibility）上应适可而止，避免过度。正如斯科特所言，如果前现代国家在很多方面是眼盲的，那么现代国家往往“阅读”过度（Scott，1998）。一位农户曾因不厌扶贫干部不时登门造访之烦，而在门口留下“本人已脱贫，请不要再来打扰了”5的信息，我们似可从中得到警示。

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Zeng，Qingjie 2019，“Managed Campaign and Bureaucratic Institutions in China：Evidence from the Targeted Poverty Alleviation Program.” Journal of Contemporary China 29（123）.

注释

2.从民族构成来看，包括汉族691人，彝族279人，其他民族16人。

3.在此，我们假定所有彝族干部都能说彝语。实际上有部分彝族干部是不会说彝语的。

4.来自我们与一位扶贫问题研究者的私下交流，2020年8月28日。

5.参见《“本人已脱贫，请不要再来打扰”一张火爆网络的照片背后的真问题》，人民日报社，2018年9月12日（https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1611414234009786175&wfr=spider&for=pc）。

（基金：第四批国家“万人计划”青年拔尖人才项目（负责人邓燕华）资助）